近年來，隨著公眾環境意識的增強和行政行為相對人法治意識的提高，因環境行政行為引發的環境行政復議與行政訴訟案件數量呈逐年上升趨勢，對環保系統的行政復議和行政應訴工作提出了新的要求。2006年12月27日，國家環保總局出臺了《環境行政復議與行政應訴辦法》(以下簡稱《辦法》)，以期進一步規范環境行政復議與行政應訴，充分發揮行政復議的內部層級監督與自我糾錯作用。就如何理解和執行《辦法》的相關規定，國家環保總局政策法規司司長楊朝飛接受了本報記者的采訪。

　　記者：近年來，我國環境行政復議與行政訴訟案件出現了一些新的特點與新的趨勢，主要表現在哪些方面？

　　楊朝飛：行政復議是行政機關內部自我審視、自我約束、自行糾錯的重要手段和法律監督制度。總體上說，近年來，全國環保系統的環境行政復議呈現出案件數量逐年增多、復議申請理由多樣化、復雜疑難案件增多、新情況新問題增多、群眾要求解決問題的期望值增高、社會關注度增強、案件審理難度不斷加大等特點。

　　據統計，2000年以來全國環保系統每年受理的復議案件在200～300件左右。復議案件的數量增長快、復議申請人逐漸由單個企業或公民個人轉為多個企業和公民群體已成為環境行政復議的一個新趨勢。同時，復議申請內容也由單一向多樣化轉變，復議理由也逐漸由對行政處罰具體行政行為不服要求減輕或撤銷處罰決定轉到對環境行政審批許可行為不服要求撤銷許可決定，或者對地方環保局不作為不滿意，要求責令其履行環境監管職責等。復議申請人希望解決的問題也多是長期積累或已通過信訪渠道但未能解決的，這在一定程度上提高了對環保系統行政復議工作的要求。同時，環境行政訴訟案件也有不斷增加的勢頭。另據統計，環保系統每年發生的環境行政訴訟案件平均在500～600起左右。

　　記者：目前，在環境行政復議與行政訴訟日益增多的情況下，環保部門在處理此類問題時存在哪些不足？

　　楊朝飛：目前，環保系統行政復議工作主要存在5個方面的不足。一是一些地方環保部門和領導對行政復議認識不到位，對其重要性和必要性認識不深，自行糾錯的意識不強。二是環保部門依法行政的能力不足。如受現行環境立法的局限，環境依法行政在許多方面缺乏依據；環境執法人員的數量不足和執法手段的缺失，限制了環保部門依法行政的效率；有些環境執法人員的素質達不到依法行政的水平。三是《行政復議法》的規定過于原則，配套行政法規尚未出臺，有關行政復議的具體程序、新出現的問題如何解決等缺乏明確規定。四是行政復議和信訪之間法律界限不清，實際工作中難以區分。五是行政復議能力不足，經費保障不力。

　　記者：與以往國家環保總局有關行政復議的規范性文件相比，《辦法》在規定上有哪些變化？就目前的環境行政行為來說，有哪些環節的哪些行政行為易引發行政復議與行政訴訟？

　　楊朝飛：與環境行政復議與行政訴訟出現的新形勢不相稱的是環保部門對環境行政復議與行政應訴規定的不足。1999年的《行政復議法》對行政復議的原則、復議范圍、復議申請的提出、行政機關受理與決定程序等都做出了規定，但其中有些規定過于原則。國家環保總局2001年制定了《國家環境保護總局環境行政復議工作廉政規范》及相應的工作程序流程圖，對環境行政復議工作進行了規范，主要從廉政建設方面對環保總局辦理行政復議案件進行規范，但規定相對簡單，難以適應目前日益復雜的環境行政復議審查工作需要，對原有規范性文件進行相應的修改、完善顯得尤為必要。

　　《辦法》主要是根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，細化了環保系統各級環保部門辦理行政復議和行政訴訟案件的程序、機關各部門間的協調配合機制、復議案件的決定和執行程序等。《辦法》不再重復《行政復議法》和《行政訴訟法》規定的基本原則和規定等，重點在于強調環保部門如何適應環保工作及構建和諧社會的需要依法辦案。根據環境行政復議和行政訴訟實踐，《辦法》新設立了一些新的復議審查機制，以利于全面審查、合理決定，切實保護人民群眾的合法權益，有利于促進環保工作依法行政，提高執法水平。

　　《辦法》第五條詳細規定了公民、法人或者其他組織可以依法提請行政復議的6個方面內容，在這6個方面中如存在適用法律、法規或規章不當或者進行行政審批、許可和處罰時存在適用法定程序不當等問題，都容易引發行政復議與行政訴訟。

　　記者：針對當前環境行政復議與應訴的特點，《辦法》規定了哪些新的復議審查機制？

　　楊朝飛：根據近年來環保系統在行政復議與行政應訴方面存在的不足，《辦法》規定了一些新的復議審查機制，如行政復議與行政應訴集體審議制度、現場調查機制、復議建議制度等。

　　環境行政復議案件的審查和行政應訴案件涉及面廣，技術性強，與業務部門的管理職責密切相關，《辦法》第3條規定:“對重大、復雜的環境行政復議案件和行政應訴案件實行集體審議制度。集體審議由環境保護行政主管部門負責人主持，有關業務機構負責人參加。”

　　建立行政復議與行政應訴集體審議制度，有利于加強環保部門中負責法規工作的機構與相關業務機構的溝通與協調。《辦法》同時規定負責法規工作的機構與相關業務機構相互配合的聯合辦案機制，由負責法規工作的機構牽頭組織復議案件的調查和審理工作，同時充分發揮相關業務機構在技術與業務管理工作中的優勢，合理分工，依法辦案。
　　《行政復議法》原則上只要求對行政復議案件進行書面審理，鑒于環境行政復議案件多與污染損害有關，申請人的復議請求(如要求撤銷或變更具體行政行為、履行監管職責等)與所要達到的目的(解決污染賠償問題)有時不一致，處理不當極易引發群體性事件等特點，在辦理案件時，應到復議請求涉及的現場實地察看，到申請人所在地聽取意見，充分了解其復議請求和理由以及所要達到的最終目的。因此，《辦法》規定了現場調查機制，要求充分聽取各方意見，緩和已發生的爭議和矛盾，防止矛盾進一步激化，全面了解案件事實，充分掌握有關情況，促進案件的客觀、公正審理。

　　《辦法》還規定了復議建議制度，對復議審查中發現的下級環保部門存在的問題，有針對性地提出復議建議書，督促其整改，防止其違法、不當行政行為的再次發生。同時對復議案件集中反映的普遍問題，及時與相關部門溝通、探討，有針對性地提出有關建議，并協助其完善有關制度，提高依法行政水平。

　　同時，為規范環境行政復議法律文書的使用，在國務院法制辦規范格式的基礎上，《辦法》根據辦理環境行政復議案件的實際需要，新增了復議申請口頭筆錄、復議委托書、送達回執等11個常用行政復議文書格式，并作為附件發布施行。這對進一步規范環境行政復議行為，提高復議水平，將起到很好的促進作用。

　　記者：各地環保部門在執行《辦法》時，有哪些方面需要加以注意和加深理解的？

　　楊朝飛：為了充分發揮行政復議的自我糾錯和監督的功能，首先，各地各級環保部門，尤其是環保部門的主要領導干部，要進一步提高對依法行政的認識，強化勇于自我審視、自我約束、自行糾錯的意識。其次，要建章立制，修改、完善行政復議的具體制度和程序，進一步規范有關法律文書格式。再次，要研究探索建立行政復議與信訪的銜接和協作機制，對復議審查中發現的問題，有針對性地提出復議建議。第四，要積極探索并完善復議審查方式和協調解決途徑，加強現場調查。第五，要加強協調，積極探索協調結案。第六，要加強復議隊伍建設，提高復議能力和水平。

　　解決當前環境行政復議與行政訴訟不斷增多的關鍵在于規范環境執法。在環境執法過程中，各級環保部門要明確職責，在法律法規規定的職權范圍內行使執法權；法律法規授權的或者受環保部門委托履行環境管理職能的組織，必須在授權或委托的權限范圍內行使執法權，委托的環保部門必須加強監督，不能委托了事；必須嚴格遵守國家法律法規規定的現場監督檢查程序、行政處罰程序、行政執法監督程序和申請強制執行等程序；要加強制度建設，進一步規范執法程序和執法行為，推動環境執法逐步走上規范化、程序化、制度化的軌道。

　　為了更有效地發揮環境行政復議這一行政機關內部層級監督和自我糾錯重要途徑的作用，國家環保總局就環境行政復議工作也做出4項承諾:一是有錯必糾，對下級環保部門或者環保總局自身的具體行政行為依法嚴格審查，決不護短；二是便民高效，明確告知當事人權利，專人接待來訪和接收材料，嚴格按法定時限辦理；三是公開透明，公開審理程序和時限，公開當事人觀點和證據，公開復議決定和理由；四是廉潔自律，不私自、單獨接待當事人，不接受當事人的送禮和吃請，不接受當事人支付費用的任何考察或者消費活動。

　　依法負有行政復議職能的環保部門，要按照依法行政的要求，以事實為依據，以法律為準繩，以維護群眾合法環境權益為宗旨，以建立環境行政監督機制為目標，使環境行政復議真正走上法制化管理的軌道。這是《辦法》實施提出的要求，也是環保部門履行環境行政管理職能的需要。（本報記者黃冀軍 步雪琳）

來源：中國環境報